《行政處罰法》修訂后對(duì)建筑企業(yè)的影響 |
| 發(fā)布時(shí)間：2021-06-29 瀏覽次數(shù)：3313 |
2021 年1月22日，十三屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》），并于2021年7月15日起正式施行。作為行政處罰領(lǐng)域的基本性法律，新法的頒布施行，勢必對(duì)各行各業(yè)都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。而建筑業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，在全面建設(shè)小康社會(huì)中肩負(fù)著重要的歷史使命，在近年來抓好建筑市場和安全生產(chǎn)監(jiān)管的執(zhí)法浪潮下更是不斷的面臨著行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)，本文筆者試從建筑企業(yè)的視角簡要分析《行政處罰法》修訂后對(duì)建筑企業(yè)可能產(chǎn)生的影響。 一、新增行政處罰法定種類 《行政處罰法》修訂后，將現(xiàn)行單行法律、法規(guī)中已經(jīng)明確規(guī)定，行政執(zhí)法實(shí)踐中常用的行政處罰種類納入本法，第9條在原規(guī)定的基礎(chǔ)上增加規(guī)定通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、限制從業(yè)等行政處罰種類。上述行政處罰法定種類的增加，特別是建筑行業(yè)將之前普遍適用的通報(bào)評(píng)判從行業(yè)懲戒措施增設(shè)為行政處罰的類型之一，對(duì)于建筑企業(yè)而言，影響廣泛。 在建筑行業(yè)中，建設(shè)行政主管部門對(duì)因存在工資拖欠、工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)等方面的違法違規(guī)行為，往往會(huì)對(duì)建筑企業(yè)作出予以通報(bào)批評(píng)的自律懲戒，同時(shí)計(jì)入誠信檔案，以達(dá)到公開教育警示的目的。新《行政處罰法》頒布后，通報(bào)批評(píng)已列為行政處罰種類，隨著建設(shè)工程領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)法律規(guī)定的相繼修訂，其適用范圍必將大幅擴(kuò)大。 所謂通報(bào)批評(píng)是指行政主體在一定范圍以公開的方式，通過陳述或列明行為人不法行為，以實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人聲譽(yù)、名譽(yù)等施加精神性影響，從而使其不再從事違法行為的處罰方式。 從性質(zhì)上來看，新《行政處罰法》將“通報(bào)批評(píng)”與“警告”并列設(shè)計(jì)為最輕微的行政處罰，類似于書面批評(píng)教育，適用于非常輕微的行政違法行為。最為主要的原因在于，通報(bào)批評(píng)與警告同為申誡罰或聲譽(yù)罰的表現(xiàn)形式，兩者性質(zhì)是一致的，都是行政機(jī)關(guān)通過對(duì)行政相對(duì)人的信譽(yù)、名譽(yù)、榮譽(yù)等施加警告性或告誡性影響，試圖促使相對(duì)人精神和心理上產(chǎn)生畏懼，從而停止違法行為的處罰方式。但從影響的廣泛性而言，警告主要針對(duì)違法的行政相對(duì)人本人，不利告誡也主要作用于相對(duì)人，而通報(bào)批評(píng)雖然也是主要針對(duì)于違法相對(duì)人，但是，其作用力不限于相對(duì)人，而是擴(kuò)展至相對(duì)人的一定活動(dòng)區(qū)域，一般為在其所屬單位或所屬領(lǐng)域進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。可見，相較于警告，通報(bào)批評(píng)對(duì)相對(duì)人的不利影響更大。 一般來說，建筑企業(yè)如被通報(bào)評(píng)判，不良行為同時(shí)會(huì)記入誠信檔案，列入“黑名單”，“一處失信、處處受限”，對(duì)今后的招投標(biāo)、融資、行政許可等各項(xiàng)工作都會(huì)造成不同程度的影響。隨著我國企業(yè)信用信息公示制度以及執(zhí)法信息公示制度的進(jìn)一步完善，將來如建設(shè)行政主管機(jī)關(guān)對(duì)建筑企業(yè)以通報(bào)批評(píng)方式予以處罰，對(duì)建筑企業(yè)所產(chǎn)生的隱性后果是不可忽視的。因此，各建筑企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格組織開展工程安全、質(zhì)量、文明施工自我監(jiān)督檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)安全、質(zhì)量、文明施工、管理不到位等情形應(yīng)積極整改，以免遭受通報(bào)批評(píng)，影響企業(yè)的聲譽(yù)、名譽(yù)及榮譽(yù)以及持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。 二、規(guī)范“非現(xiàn)場執(zhí)法”方式 “非現(xiàn)場執(zhí)法”是指行政機(jī)關(guān)運(yùn)用現(xiàn)代信息系統(tǒng)，通過監(jiān)控、攝像、錄像等技術(shù)手段，在執(zhí)法人員不直接接觸行政相對(duì)人的情況下，采集、記錄其違法證據(jù)，進(jìn)而對(duì)其作出行政處罰的執(zhí)法方式。 《行政處罰法》修訂后，非現(xiàn)場執(zhí)法方式的合法性在法律層面得以確認(rèn)。出于保護(hù)公眾隱私權(quán)、禁止“釣魚執(zhí)法”“執(zhí)法陷阱”等非正當(dāng)執(zhí)法方式的考慮，新《行政處罰法》對(duì)設(shè)備設(shè)置要求、證據(jù)采信、救濟(jì)途徑等均進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，以此平衡社會(huì)公共利益與公民個(gè)人利益?！胺乾F(xiàn)場執(zhí)法”原起始于道路交通管理領(lǐng)域，隨著新《行政處罰法》的實(shí)施，因其具有提高執(zhí)法的精準(zhǔn)性、有效性，提升執(zhí)法效率、緩解現(xiàn)場執(zhí)法過程中取證難困境等優(yōu)勢，將會(huì)在我國諸多領(lǐng)域得以推行。 建設(shè)工程項(xiàng)目的施工過程中往往伴隨著參與人員眾多、建設(shè)時(shí)間跨度大、施工流程復(fù)雜等特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)的檢查頻次、覆蓋面相對(duì)有限，執(zhí)法難度高，執(zhí)法人員很難做到全過程、無間斷監(jiān)管，傳統(tǒng)的現(xiàn)場執(zhí)法方式已經(jīng)無法滿足行政執(zhí)法的實(shí)際需要。為了提高執(zhí)法效率、擴(kuò)大執(zhí)法范圍、緩解執(zhí)法壓力，非現(xiàn)場執(zhí)法方式無疑會(huì)在建筑領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，輔助行政執(zhí)法。其作用如同一把雙刃劍，一方面可以極大程度上壓縮行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法裁量空間，另一方面對(duì)于建筑企業(yè)也是不小的挑戰(zhàn)，在行政機(jī)關(guān)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的全程“注視”下，建筑企業(yè)更加需要嚴(yán)格按照法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定開展建設(shè)工程活動(dòng)，同時(shí)樹立自律意識(shí)，誠實(shí)守信，加強(qiáng)管理，共同維護(hù)建筑市場良好秩序。 三、修改行政處罰時(shí)效制度 現(xiàn)行《行政處罰法》關(guān)于行政處罰時(shí)效的規(guī)定是：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。這一規(guī)定在實(shí)施中存在的主要問題是對(duì)違法行為不加區(qū)分，無論違法行為的性質(zhì)和危害性如何，都是二年時(shí)效，導(dǎo)致對(duì)某些嚴(yán)重的違法行為因?yàn)闀r(shí)效已過而不能處罰，不利于打擊違法現(xiàn)象。 新《行政處罰法》第三十六條對(duì)行政處罰的時(shí)效制度進(jìn)行了完善，明確：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。也就是說根據(jù)新《行政處罰法》，行政處罰的時(shí)效一般是二年，但如果違法行為涉及公民生命健康、金融安全且有危害后果的，行政處罰的時(shí)效可以延長到五年， 毋庸置疑的是，建筑行業(yè)中的違法行為涉及公民生命健康安全且有危害后果，其行政處罰追責(zé)期限將延長至五年。這一變化預(yù)示著我國將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)危害公民生命健康安全違法行為的監(jiān)管力度，同時(shí)更向建筑行業(yè)敲響警鐘，要求所有建筑企業(yè)必須清醒認(rèn)識(shí)到，作為與公眾生命健康安全息息相關(guān)的重點(diǎn)行業(yè)，更應(yīng)當(dāng)防范及杜絕每一次可能發(fā)生的違法行為，對(duì)行政處罰不能心存僥幸，嚴(yán)格依法依規(guī)從業(yè)。 四、明確沒收違法所得的計(jì)算方式 “沒收違法所得”是行政處罰中財(cái)產(chǎn)罰的一種，是指行政機(jī)關(guān)依法將行為人通過違法行為獲得的財(cái)產(chǎn)收歸國有的處罰形式，對(duì)違法所得的沒收本質(zhì)上是一種追繳，而不是違法行為人因?qū)嵤┻`法行為所付出的代價(jià)。但從現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)的規(guī)定來看，對(duì)違法所得如何計(jì)算均沒有一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)。 對(duì)此，新《行政處罰法》予以了明確，該法第28條規(guī)定：當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這一規(guī)定明確了以下幾點(diǎn)： 1.違法所得不是違法行為人獲得的收益，而是實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)，原則上不需要核減其成本支出。 2.法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章可以對(duì)違法所得的計(jì)算另行規(guī)定。 3.有違法所得的，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，均應(yīng)予以沒收。據(jù)此，沒收違法所得與責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為一樣，成為實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)同步考慮的。 簡言之，在計(jì)算違法所得時(shí)，以違法行為人所取得的所有款項(xiàng)計(jì)算，而無需考慮行為人在實(shí)施違法行為付出的合理成本等因素，不讓違法違規(guī)者從違法違規(guī)行為中獲得利益。從某種意義上來說，該條規(guī)定進(jìn)一步方便了行政執(zhí)法，也減少了行政監(jiān)管過程中的爭議。 建筑領(lǐng)域中，執(zhí)法部門在查處建筑市場違法行為，特別是查處違法轉(zhuǎn)包、分包、借用資質(zhì)等違法行為時(shí)，需要按照《中華人民共和國建筑法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，沒收有關(guān)違法主體的“違法所得”，但同樣根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)于“違法所得”的認(rèn)定及界定亦缺乏明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。 《行政處罰法》修訂后，一般情況下，執(zhí)法人員在計(jì)算建筑違法所得時(shí)，無需再考慮行為人在實(shí)施違法行為付出的人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械設(shè)備費(fèi)等合理成本因素，當(dāng)然法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章如對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對(duì)于建筑企業(yè)來說，無疑切實(shí)增加了建筑市場違法違規(guī)成本。因此，各建筑企業(yè)應(yīng)努力做到敬畏市場、敬畏法治、敬畏風(fēng)險(xiǎn)，需要重新審視一下自己的行為，掂量一下違法違規(guī)與處罰的分量，評(píng)估一下利益與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。 五、引入“首違不罰”制度 在行政實(shí)踐中，“首違不罰”并不是一個(gè)新鮮詞。一些行政執(zhí)法領(lǐng)域早有嘗試和探索。湖南、深圳等地早在多年前就開展交通違法行為首違不罰探索。2020年8月，上海、江蘇、浙江、安徽等長三角稅務(wù)部門則聯(lián)合出臺(tái)了《長江三角洲區(qū)域稅務(wù)輕微違法行為“首違不罰”清單》。 新《行政處罰法》首次從法律的角度對(duì)“首違不罰”制度作出明確規(guī)定。該法第33條規(guī)定“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰?！?從相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵺`看，后續(xù)國家或者地方極有可能出臺(tái)類似的“首違不罰”清單，且依據(jù)相關(guān)的具體操作細(xì)則對(duì) “首違不罰”起點(diǎn)如何界定、起算期限等問題進(jìn)行細(xì)化，這意味著“首違不罰”即將在建筑領(lǐng)域推廣。 因此，各建筑企業(yè)應(yīng)關(guān)注 “首違不罰”的適用條件，不僅僅是“首違”即可，需要同時(shí)滿足“危害后果輕微并及時(shí)改正” 的要求。值得注意的是，“首違不罰”是與“輕微不處罰”有明顯區(qū)分的。在“輕微不處罰”中，要求“沒有造成危害后果”。而在“首違不罰”中，則允許“危害后果”的存在，只不過“危害后果”應(yīng)當(dāng)是輕微的，并且得到了“及時(shí)改正”。一旦出現(xiàn)違法行為，如符合上述“首違不罰”的適用條件，建筑企業(yè)應(yīng)注意固定好相關(guān)證據(jù)，及時(shí)行使陳述和申辯的權(quán)利。 綜上，作為行政處罰領(lǐng)域的“母法”，新《行政處罰法》給行政監(jiān)管，特別是行政處罰提出了一系列新要求。對(duì)于建筑企業(yè)而言，要及時(shí)適應(yīng)此類新變化，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，切實(shí)做到依法從業(yè)，從而避免行政處罰。 （供稿單位：江蘇君遠(yuǎn)律師事務(wù)所） |